挥别“十一五”的激荡和“世博年”的华章，中国最大的经济中心城市上海在新五年规划的开局之年，面对阴晴不定的全球经济和压力骤增的市场环境，政府如何运用财政政策调控经济运行，为加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”提供更有效的体制保障和财力支撑？上海市委、市政府在中央的决策部署下，加快构建有利于上海“创新驱动、转型发展”公共财政管理体制和运行机制，一系列立足长远、聚焦突破的政策新设计和导向新举措，似“有形之手”，正撬动着上海在科学发展的新征程上锐意前行。

　　财税“加减法”产业提能级

　　9月下旬，13家主要涉足文化产业投资与互联网经济的现代服务企业落户上海嘉定。此前，京东、凡客、阿里巴巴、东方财富网等行业巨鳄均已签约入驻嘉定。

　　这是上海近年来经济转型的一个缩影。在新兴产业的聚合中，“有形之手”发挥了有效的杠杆和引导功能。

　　“市委、市政府主要领导明确要求，财税政策的制定和出台，要着眼于调动区县政府、企业、社会各方面的积极性，发挥好引导经济结构调整、产业能级提升的风向标和杠杆作用。”上海市政府副秘书长、市财政局局长蒋卓庆说。

　　今年初，上海出台了进一步深化完善“十二五”时期市与区县财税管理体制改革的若干意见，通过“有收有放”、“有升有降”的调整优化，对部分与区县产业发展密切相关的市级集中税收征管企业，实施税收属地征管和税收委托征管，并同步建立相应的财力分享机制。宝钢集团、上海大众、上海通用等一批声名显赫、规模庞大的企业纷纷“落户”到宝山、嘉定、浦东等区县委托征管。

　　“这一改革进一步调动了区县培育发展优势和特色产业链。”嘉定区委书记金建忠说。

　　升降之间见功力。上海财政还巧做“加减法”——提高区县财政对服务业和制造业相关的增值税、营业税、城市维护建设税等税种的分享比例，同时降低区县财政在土地、房地产直接相关的房产税、土地增值税、契税等税种上的分享比例。

　　“一增一减，通过财税体制效应来实现明确的政策导向，推动区县加快经济结构调整，避免土地财政依赖。”蒋卓庆说。

　　数据最具说服力。今年1－8月，上海区县财政收入中来源于房地产业的财政收入比重，由老体制的34．7％下降为32．4％；来源于现代服务业和先进制造业的财政收入比重逐步上升，其中，增值税、营业税、城市维护建设税等流转税在区县财政收入中的比重，由原来的39．7％上升为45．6％。

　　“从长远来看，土地财政是一锤子买卖，不能形成财政收入的可持续增长。只有调整经济结构，才能为稳定的财源奠定基础。”闵行区委书记孙潮说。

　　闵行区在制定“十二五”经济发展规划和整体发展思路时，已经开始谋划如何降低经济发展对房地产的依赖，提出低土地、高资本、高人才、高智慧投入的新模式。今年上半年，闵行区第三产业剔除房地产后实现的税收占财政收入的比重为26．3％，比2008年提高近6个百分点；房地产行业税收占区级财政比重从去年同期的42．4％降至28．4％。

　　四两拨千斤牵住创新“牛鼻子”

　　“如果没有政府的担保资金，我们根本上不了这个项目。”上海佩纳沙士吉打机械有限公司财务总监袁昌华说。这家位于青浦区的科技型中小企业，因为缺乏启动资金差点无法投产已经研发好的新产品，后来通过财政设立的中小企业融资担保资金，该公司获得了一笔450万元的贷款，实现快速发展。

　　中小企业特别是科技型中小企业融资难，一直是堵塞创新源头活水的“巨石”。为挪开这一巨石，上海大手笔推出了“三个10亿元”：整合安排总量规模为10亿元的市级财政专项资金，通过参股的形式支持商业性融资担保机构做大做强；安排总量规模为10亿元的科技信贷风险补偿资金，进一步鼓励和支持商业银行加大对科技型中小企业信贷投放力度；设立总量规模为10亿元的投资专项资金，积极探索建立财政、国有投资公司和商业银行共同参与的“投贷”“投保”联动机制。

　　2010年8月，上海浦东新区与上海银行签署了中小企业融资银政合作项目，承诺以最多2．125亿元的代偿和奖励，撬动50亿元的中小企业贷款。“浦东新区有15万家各类新兴的、初创的中小企业需要金融支持。只有通过政府建立风险共担机制，才能让更多中小企业获得银行资金支持。”浦东新区副区长严旭说。

　　破解新二元结构促社会管理创新

　　财税管理体制改革的另一个核心是，如何推动城乡一体化，消弭城乡二元结构以及户籍人口与非户籍人口之间的新二元结构？

　　数据显示，2010年，上海外来常住人口总量达897．7万人，比十年前增长了193．6％。其中，20岁—34岁这个年龄段的外省市来沪常住人口已明显超过户籍人口。

　　围绕教育均衡、协调发展，上海加大了对人口多、财力弱、生均支出水平较低的区县的财政倾斜；在医疗卫生、社会保障和大型保障性居住社区建设等领域，进一步加大对人口导入区和财力困难区县的财力倾斜。初步测算，2011年度上海市对区县转移支付资金总量规模将扩大到349亿元，比上年增加140亿元，特别是地处郊区的区县，财力比改革前明显增加。

　　崇明是上海唯一的郊县海岛，前几年，对于大部分农民来说，就医依然是个不小的经济负担。县委书记彭沉雷介绍，近年来，县级财政加大了投入力度，市政府也按标准对崇明给予重点扶持，崇明县农民合作医疗保障人均筹资额从2009年的518元提高至今年下半年的1040元，接近市人均筹资水平。

　　从江苏徐州来沪打工的刘耀军一说起自己的住所就满怀喜悦——每个房间都有电话、宽带、有线电视和空调。这是浦东新区第一个新建的外来务工人员集中居住区“高东公寓”，面积13370平方米，一共可容纳2880人。

　　近年来，上海增加财力支持，在流动人口聚居地建设农民工公寓和专门针对农民工的公共租赁房项目，探索破解“城中村”这一新二元结构难题。在外来人口近100万人的松江区，已经建成78个专门针对外来务工人员的公共租赁房项目，近6．4万名外来务工人员住有所居。

　　上海市委常委、副市长屠光绍表示，上海的一系列改革，使得区县在财政预算上真正实现了以公共需求为导向，而非政府需求为导向；预算资金的使用，也从政府自我满足转向了公众满足，预算资金的精打细算也从算钱转向算效果。